Acnur vive crescimento e contradições ao longo de seus 70 anos de existência

No aniversário de 70 anos da agência, relembre a trajetória da organização responsável pelos quase 80 milhões de deslocados no mundo.

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Tendas do ACNUR em abrigo para venezuelanos em Boa Vista (RR). (Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil)

Por Ramana Rech Duarte

O Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados ou (ACNUR) completa 70 anos de existência nesta segunda-feira (14). A agência surgiu com limitações geográficas e temporais. Sua operação se restringiria somente a Europa e a um mandato de três anos, com um orçamento anual de 300 mil dólares. Hoje a entidade está presente em 135 países, com 17.324 funcionários e orçamento anual que, em 2020, chegou a US$ 8,721 bilhões.

No século XXI, o número de refugiados continua a não dar sinal de queda. Em meados de 2013, o mundo alcançou a marca de 51,2 milhões de pessoas deslocadas, ultrapassando pela primeira vez o número da 2ª Guerra Mundial. Em 2019, esse número já chegou a 79,5 milhões. Segundo dados do ACNUR, nos últimos dez anos o número de refugiados cresceu 50%, totalizando no ano passado 26 milhões. Desses, 20,4 milhões estão sob o mandato do ACNUR.

Para André Zuzarte, doutor em relações internacionais e professor na Laureate Brasil, o gigantismo da agência, que permite sua ampla atuação, também é seu “calcanhar de Aquiles”. Isso porque o tamanho da agência faz com que ela dependa ainda mais do dinheiro de grandes potência e de relações diretas com ela.

Em entrevista para a reportagem, o porta-voz do ACNUR no Brasil, Luiz Fernando Godinho, afirmou que no aniversário da agência é preciso lembrar que a questão do refúgio só será resolvida com “coordenação e vontade política”. A agência tem um papel paliativo e “se os líderes não se sentam à mesa e decidem cessar fogo não há ajuda humanitária que seja suficiente.”

O ACNUR foi adotado formalmente a partir da Convenção de Genebra de 1951. Esse marco criou a figura do refugiado em termos políticos. Ele era o europeu que precisou se deslocar em decorrência de eventos anteriores a 1º de janeiro de 1951, ou seja, da 2ª Guerra Mundial, “temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas”.

Crianças e jovens até 18 anos representam mais da metade dos refugiados e deslocados no mundo atualmente. Crédito: ACNUR

A agência nasceu como uma resposta à grande massa de deslocados da 2ª Guerra Mundial, que “trouxe um número de deslocamentos nunca vistos antes”, comenta Patrícia Nabuco Martuscelli, doutora em ciências políticas e mestre em relações internacionais.

Na época, a maior parte desses refugiados vinham da União Soviética ou de seus estados satélites na Europa Oriental. No contexto da Guerra Fria, países, principalmente do bloco ocidental, se mostravam dispostos a acolher o fluxo migratório. Imigrantes que fugiam do domínio soviético eram considerados traidores da pátria em seu país de origem e, quando repatriados, podiam ser condenados à execução ou ao trabalho forçado.

A fim de dar conta dessa demanda, o projeto de agência internacional defendido pelos países europeus, especialmente pela França, deveria ser robusto, autônomo para dar uma resposta sólida à crise migratória. Por sua vez, a URSS negava qualquer outra solução que não fosse a própria repatriação.

A URSS saiu prejudicada na Segunda Guerra Mundial com a morte de 26,6 milhões de russos, segundo dados oficiais do governo de 2015. Assim, o país precisava de mão de obra para se reconstruir. Além disso, a fuga de seus domínios continham um valor simbólico de sugerir ao resto do mundo que as pessoas não queriam viver sob o regime socialista.

O ACNUR nasceu, porém, aos moldes dos Estados Unidos, a quem também não interessava devolver “de bandeja” cidadãos soviéticos, como explicou André Zuzarte. Para o país, a agência deveria ser fraca, temporária, com baixo orçamento. Como já estava envolvido em outros conflitos em decorrência da guerra fria, uma agência limitada seria menos onerosa e daria flexibilidade para que o país respondesse aos fluxos de acordo com seus interesses.

Conflitos pós-colonialismo

Durante a década de 60, os conflitos pós-coloniais na África e Ásia trazem uma nova configuração para o refúgio. A figura de imigrantes deixa de girar em torno do europeu branco, e passam a ser negros, árabes; a questão migratória toma caráter global e periférico.

A Convenção de 1951 deixa de ser suficiente para as novas demandas migratórias. Surge, então, o Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados de 1967, assinado na cidade de Nova Iorque. O protocolo suspende as limitações de seu antecessor e torna o refúgio um movimento mundial não necessariamente vinculado à 2ª Guerra.

Torna-se claro para os países que a questão do refúgio não era algo passageiro, “pessoas deslocadas de maneira forçada por causa de conflitos iam continuar acontecendo no mundo”, diz Patrícia Nabuco. Somado a isso, o ACNUR e o seu Alto Comissário na época, Felix Schnyder, foram bastante competentes em “manejar as oportunidades para mostrar sua importância”, conta Zuzarte. Assim, na década de 60, a ACNUR se torna uma agência de maior importância mundial.

Em 1984, alguns países latino-americanos, inclusive o Brasil, assinaram a Declaração de Cartagena. As ditaduras da época ocasionaram grandes deslocamentos, especialmente na América Central.

Por meio desse dispositivo, o conceito de refugiado deixa de ser relacionado somente à perseguição. Ele serve, também, para aqueles em situação de “violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública”. A Declaração aponta o ACNUR como colaborador e estabelece maiores vínculos com países em desenvolvimento no continente.

Conflitos atuais

Hoje, conflitos incessantes impedem que as pessoas retornem ao seu lugar de origem. Somado a isso, países receptores – em um movimento que começou na década de 60 – fecham suas fronteiras.

É nesse contexto que o ACNUR se torna a autoridade responsável pela documentação das pessoas como refugiados, além de atuar na sensibilização dos cidadãos. Em 2003, foi excluído o tempo limite do mandato da agência, que foi estendido até quando os problemas referentes ao refúgio estivessem resolvidos.

Por outro lado, porque não tem um orçamento fechado, a agência precisa simultaneamente continuar se mostrando útil, enquanto corresponde aos interesses de seus doadores. “Ele também tem que acabar brigando pela sua sobrevivência, então isso acaba limitando a sua atuação”, menciona Patrícia Nabuco.

O porta-voz Luís Fernando Godinho conta que a agência realiza um planejamento financeiro de dois anos, em que a partir das necessidades estipuladas, se cria um orçamento. O valor orçado nunca é atingido, o que leva à agência a precisar definir prioridades.

Sob a pressão das grandes potências, que são os doadores e os “grandes de violadoras dos direitos dos refugiados”, como define André, a atuação da agência fica limitada.

Um dos casos memoráveis aconteceu em 2016. Na época, a União Européia e a Turquia assinaram um acordo, pelo qual imigrantes que chegassem irregularmente da Turquia à Grécia, seriam devolvidos ao país euro-asiático. A cada imigrante retornado, a União Europeia receberia outro que tivesse pedido para entrar no continente de forma regular.

Abrigos para deslocados em Khamer, na província iemenita de Amran.
Crédito: OCHA/Philippe Kropf

Entidades humanitárias criticaram o acordo ativamente argumentando que consistia em uma expulsão coletiva e um descumprimento ao princípio de não-devolução da Convenção de 1951.

A Human Rights Watch, por exemplo, produziu um relatório em que pedia à União Europeia que não enviasse imigrantes de volta para a Turquia. O documento descrevia o descumprimento do direito de refugiados no país.

Por sua vez, o ACNUR apenas expressou “preocupação” com alguns aspectos da proposta. Para André, o tamanho que a agência tomou ao longo do tempo, a deixou ainda mais dependente dos doadores para continuar suas atividades, o que resultou na simples declaração “de preocupação” do Alto Comissário. E Patrícia complementa: “Há críticas de que o acnur teria uma atuação passiva em relação aos refugiados”, diz Nabuco

Porém, Godinho relativizou a acusação afirmando que a expressão de preocupação do alto comissário foi bastante relevante. Disse ainda que é preciso diferenciar ONGs de agências internacionais, que fazem parte parte de um “concerto internacional”.

“Agente apoia decisões nacionais, e a gente negocia com todos os governos, independente da posição política.”, comentou o porta-voz. “Com esse acordo ou sem acordo a gente continua trabalhando para proteger as pessoas. Mas os países são sobreranos”, completou. Do mesmo modo, ele diz que os países doam para o ACNUR sabendo que do caráter não discriminatório do ACNUR.

As questões do crescimento do ACNUR também se materializam nos campos para refugiados à medida em que vão crescendo junto com a agência, o que os torna cada vez mais permanentes. Isso é chamado de exílio prolongado. “Eles estão se tornando cidades, gerações nascem nos campos”, diz André. Ele explica que apesar da precariedade, os campos se tornam soluções confortáveis para os países, que deixam de tentar integrar os imigrantes.

Hoje, há três fatores intensificadores de conflitos que estão no radar do ACNUR, anuncia Godinho. São eles: pobreza extrema, mudanças climáticas e o Coronavírus.

Segundo o especialista, a perda de renda na dos refugiados na pandemia tem sido uma das diretrizes das ações da agência, que busca tornar os refugiados auto suficientes com novas fontes de renda. Além disso, com a crise de saúde atual, a agência se volta para garantir que essas pessoas estejam incluídas na resposta nacional de saúde.

André Zuzarte menciona o deslocamento ambiental, por conta da crise climática, que pode fazer alguns países desaparecerem com o aumento do nível do mar. Mas essa categoria ainda não consta como jurídica. “O grande desafio vai ser ampliar essa definição para dar conta dessa realidade.” .

Outra questão que fica para os próximos anos é a dos imigrantes venezuelanos, que entraram na categoria “venezuelanos deslocados globalmente”, no Global Trends de 2019. Embora não reconhecidos como refugiados, esse grupo representa 3,6 milhões de pessoas. Nos países de acolhida dos refugiados, ainda há o recrudescimento de ideias nacionalistas e xenófobas, além de notícias falsas que estimulam o ódio contra pessoas em situação de refúgio.

Patrícia ainda lembra o aumento de dados disponíveis do ACNUR a respeito do refúgio, o que ajuda a visualizar e atender às demandas de segmentos específicos, como a de meninas, crianças e idosos refugiados. Obviamente, o ACNUR e a ONU não são organizações perfeitas, mas estaríamos em uma situação muito pior sem elas”, declara.


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