Pacto Global de Migrações, campo de disputa entre nacionalismo e multilateralismo

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Representação das Nações Unidas em Genebra, Suíça. Maioria dos países-membros da ONU deve assinar Pacto Global para as Migrações. Crédito: Wikimedia Commons

Rickson Rios

Em 2015, o mundo atingiu a marca de mais de 244 milhões de migrantes e de 65 milhões de pessoas em situação de deslocamento forçado. A Organização Internacional das Migrações (OIM) estima que, entre 2014 e 2018, sucumbiram sob as águas do Mar Mediterrâneo quase 17.000 pessoas (das quais foram recuperados pouco mais de 5.700 corpos) que buscavam alcançar a Europa. Esses números, no entanto, nem sempre ocasionaram a mobilização de esforços humanitários. Ao contrário, despertaram, por exemplo, reações securitárias, como a recente decisão do governo italiano de fechar unilateralmente seus portos a embarcações que tenham resgatado e levem consigo solicitantes de refúgio. Do outro lado do Atlântico, há poucos dias, uma caravana pacífica de migrantes centro-americanos foi recebida na fronteira do México com os Estados Unidos por um bloqueio de policiais mexicanos e bombas de gás lacrimogênio lançadas por agentes norte-americanos, esses, que não se esqueça, sob o comando de uma administração que, há alguns meses,escandalosamente separou mais de 3.000 famílias, retirando crianças de seus pais, detidos por se encontrarem em condição migratória irregular. Ações unilaterais dos Estados, focadas principalmente na intensificação do controle do acesso a seus territórios, vem provocando caos, violações de direitos humanos e o aumento do número de mortes de imigrantes.

O delineamento da política migratória de um Estado resulta sempre do exercício de sua prerrogativa soberana. Mesmo na União Europeia, os Estados-membros do bloco reservam para si uma ampla margem de decisão unilateral sobre o tema. Desde a intensificação do número de refugiados e migrantes em 2015, porém, a Organização das Nações Unidas (ONU) vem buscando pactuar uma série instrumentos, que reúnem princípios não obrigatórios destinados a tornar mais racional e humana a gestão das migrações internacionais. A despeito dos alardes nacionalistas, a adoção por um Estado dessas declarações ou pactos em nada restringe sua soberania.

O primeiro passo em direção ao estabelecimento de uma governança internacional das migrações foi dado pela Assembleia Geral das Nações Unidas que, em 2016, adotou a Declaração de Nova York para os Refugiados e os Migrantes. A Declaração foi aprovada por 193 países que tinham em conta não somente os impressionantes números de refugiados e migrantes no mundo, mas a necessidade de reconhecer-lhes a grande importância que têm nas ações de concretização dos objetivos previstos na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável.

A Declaração de Nova York contém uma série de compromissos assumidos pelos Estados, em atenção aos refugiados emigrantes (e a cada um desses grupos, separadamente). Dentre esses compromissos, a Declaração prevê em seu texto a criação de dois Pactos: um referente ao estabelecimento de normas para a migração segura, ordenada e regular;outro relativo a refugiados, e que vem sendo elaborado sob a regência do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR).

Nos próximos dias 10 e 11 de dezembro, acontecerá, em Marrakech, no Marrocos, um encontro de cúpula das Nações Unidas com vistas à aprovação do Pacto Global para a Migração Segura,Ordenada e Regular. O objetivo essencial desse Pacto é o de estabelecer princípios de governança global que facilitem a organização da gestão de fluxos migratórios por Estados emissores e receptores.

Paira, todavia, sobre esse encontro de cúpula da ONU, uma ameaça: a desistência por diversos Estados de adotar o Pacto Global, influenciados pelo acirramento das críticas de ordem populista e nacionalista. Na Europa, o populismo reacionário dirigido contra imigrantes baseia-se, como afirma Sami Naïr em artigo publicado no El País(03/12/18), não em uma inerente xenofobia dos cidadãos europeus, mas em um sentimento de “impotência e de abandono social, resultantes do desemprego e da indiferença da União Europeia”. Partidos populistas buscam orientar as frustrações e afetos dos cidadãos contra certos “culpados”, escolhidos discricionariamente, aos sabor de seus interesses, estimulando o ódio, o racismo e a xenofobia.

O Pacto Global para a Migração Segura, Ordenada e Regular resultou grandemente de uma demanda europeia de se estabelecerem soluções concertadas para enfrentar o aumento das migrações. Poucas vezes, porém, se presenciou uma Europa tão dividida sobre um tema. Em nome do “interesse alemão”, Angela Merkel deve apoiar o Pacto, embora o Partido Democrata Cristão (CDU) sofra forte pressão contrária. Na França, Macron também o sustenta sob uma saraivada de críticas de Marine Le Pen. A Itália nem deverá participar da Conferência do Marrocos. Os governos da Bélgica e Eslováquia estão divididos. República Tcheca, Áustria, Bulgária, Croácia e Polônia afastaram-se do Pacto. Fora da Europa, Austrália e Israel tampouco o apoiam. E os Estados Unidos de Trump nem mesmo participaram de seu processo de negociação.

As principais razões pelas quais esses Estados resistem a aderir ao Pacto Global são o receio de com ele limitarem o exercício de sua soberania quanto à adoção de políticas nacionais de migração e o medo de que o Pacto dê ensejo à concretização de um direito humano à migração. Contudo, nada disso se pode depreender do conteúdo ou objetivos do Pacto Global. Ele não restringe o exercício da soberania nem do ponto de vista formal, nem material: formalmente o Pacto não é um tratado internacional, mas um instrumento não obrigatório que contém princípios orientadores para os Estados, em busca de uma gestão racional das migrações;além disso, em seu parágrafo 15, reconhece expressamente o direito soberano de os Estado estabelecerem sua própria política migratória. O Pacto Global tampouco sustenta um direito humano à migração. Reconhece, sim, os direitos humanos dos migrantes, que devem ser garantidos no processo de gestão das migrações.

Louise Arbour, Representante Especial do Secretário Geral das Nações Unidas para as Migrações, em entrevista ao jornal francês Le Figaro (29/12/2018), defende o Pacto como um instrumento que propõe “reduzir os fatores que empurram as pessoas para deixarem seu país,sustentar os países de acolhida, lutar mais eficazmente contra a imigração clandestina e o tráfico de seres humanos, favorecer as vias de migração legal e ajudar os migrantes em situação de vulnerabilidade”.

O Brasil já acenou positivamente em favor da promoção e implementação do Pacto Global sobre Migração Segura, Ordenada e Regular em recente declaração conjuntados Ministros de Relações Exteriores brasileiro e espanhol (11/10/2018). O país tem somente cerca de 0,3% de imigrantes em sua população, contudo mais de 1,5 milhão de brasileiros vivem no exterior. Uma gestão humana, racional e cooperativa interessa ao Brasil tanto como país receptor, quanto como país emissor de fluxos migratórios. Além disso, a adesão ao Pacto Global ampliará a importância da opinião e participação brasileiras na governança internacional das migrações. Com reduzida capacidade de imposição unilateral de seus interesses perante potências, ao país convém a estratégia de privilegiar arranjos multilaterais, com reforço aos acordos internacionais, mesmo que contenham apenas princípios de orientação aos Estados signatários, como o Pacto Global de Migrações. É pelas normas e pelo multilateralismo – e não pela prestação de continência e adesão automática às escolhas políticas de qualquer potência – que o Brasil tem maiores condições de garantir a atenção a seus interesses soberanos, do que decorre a grande importância de sua participação no Pacto Global e na governança das migrações internacionais.

Rickson Rios Figueira é doutor em Sociologia e Direito pela Universidade Federal Fluminense (UFF), pesquisador do Núcleo Interdisciplinar de Estudos Migratórios (NIEM-UFRJ), pesquisador visitante no Instituto de Relações Internacionais da PUC-Rio e professor da Universidade Federal de Roraima (UFRR).

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