Histórico, avanços e desafios: reflexões sobre os 20 anos da Lei do Refúgio no Brasil

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Refugiados entrelaçam as bandeiras de seus países para videoclipe promovido pelo ACNUR. Crédito: Luiz Fernando Godinho/ACNUR

Legislação conserva avanços, mas também se vê diante dos desafios trazidos pelas novas dinâmicas migratórias ao Brasil; elas requerem respostas transversais que envolvem governos, sociedade civil e os próprios refugiados

Por Carla Mustafa*
Em São Paulo (SP)

No dia 22 de julho de 1997 foi sancionada a Lei Federal nº 9.474/97 que trata sobre o tema do refúgio e estabelece direitos e deveres, procedimentos e implementação do Estatuto do Refugiado. Após 20 anos da promulgação, nova dinâmicas e fluxos migratórios surgiram, assim como os desafios de integrar estas pessoas à sociedade.

O refúgio é um instituto de proteção jurídica na esfera do direito internacional, como prevê a Convenção de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados da Organização das Nações Unidas. Necessariamente é considerada como uma questão humanitária por haver temor de perseguição e possível dano à integridade física ou à vida de quem solicita e pelo contexto do fluxo migratório forçado (o que significa que diante de determinadas situações, a pessoa não tem outra alternativa a não ser deixar o país onde habita para sobreviver).

Cumpre salientar que dada a natureza jus cogens do refúgio, é garantido o princípio do non refoulement, ou seja, a pessoa em situação de refúgio não poderá ser devolvida ao país de onde foi forçada a sair, a partir do momento em que é feita a solicitação. Por vezes é o próprio Estado nacional quem viola os direitos fundamentais dos refugiados ou age de maneira omissa a coibir tais práticas, por esta razão a não devolução é determinante para efetiva proteção.

A Lei do Refúgio no Brasil

Em 1961, o Brasil promulgou a Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados com reservas (Decreto nº50.215/61). O Protocolo de 1967 sobre o Estatuto do Refugiado foi promulgado em 1972 (Decreto nº 70.946/72). Apenas em 1990 que a Convenção de 1951 foi ratificada sem reservas pelo Brasil (Decreto nº99.757/90). Outros instrumentos de proteção ao refugiado foram ratificados como a Declaração de Cartagena, a declaração de San José sobre refugiados e pessoas deslocadas e a convenção sobre o Estatuto dos Apátridas.

Em âmbito nacional, em 1997 foi sancionada a Lei Federal nº 9.747/97 que instituiu a natureza jurídica do refugiado, bem como a implementação da Convenção de 1951 e criação do Comitê Nacional para Refugiados (CONARE). Além do dispositivo legal, um conjunto com instruções normativas foi elaborado para garantir a vigência e eficácia desta lei.

O art. 1º da Lei de Refúgio define três hipóteses para reconhecimento da condição de refugiado:

1) fundado temor de perseguição  em razão de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opinião política;
2) quem não possui nacionalidade e por temer perseguição não pode permanecer do país em que se encontra;
3) graves violações de direitos humanos. Esta proteção pode ser estendida aos familiares diretos (ascendentes, descendentes e cônjuges) e indiretos (necessita demonstrar dependência econômica).

Deste modo, são elementos essenciais para a solicitação de refúgio: fundado temor, perseguição, extraterritorialidade e princípio do non refoulement.

Como extraterritorialidade, tem-se que refúgio só poderá ser solicitado em país diferente da nacionalidade ou da residência do indivíduo. No Brasil, pode ser requerido a qualquer tempo da entrada em território nacional, sendo garantido o direito à identidade civil, carteira de trabalho e documento de viagem (art. 6º da Lei de Refúgio). O solicitante de refúgio (quem aguarda o reconhecimento da condição de refugiado) também, terá direito aos documentos de identidade e carteira de trabalho, válidos por 1 ano e renováveis até decisão definitiva.

O termo de solicitação de refúgio preenchido deverá ser entregue em alguma unidade da Polícia Federal que encaminhará ao CONARE, órgão responsável pela análise individual de cada pedido a ser realizada em Plenária. Este Comitê tem na sua formação órgãos ministeriais (Justiça, Relações Exteriores/Itamaraty,Trabalho, Saúde, Educação e Desporto), Polícia Federal, sociedade civil e ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados). Atualmente, o órgão dispõe de apenas 13 funcionários em seu efetivo para analisar todas as solicitações em todo território nacional.

Refugiados entrelaçam as bandeiras de seus países para videoclipe promovido pelo ACNUR.
Crédito: Luiz Fernando Godinho/ACNUR

Após o envio das informações pela Polícia Federal ao CONARE, haverá uma entrevista com um oficial de elegibilidade para verificar as informações que motivaram o pedido de refúgio, posteriormente é realizado o julgamento. Não há prazo estabelecido para que o órgão analise e julgue as solicitações e alguns casos é possível aguardar 3 anos para obter a resposta definitiva. Isto ocorre porque a estrutura criada pela lei em 1997 não acompanhou o crescente fluxo de refugiados, o que compromete a celeridade e eficácia das decisões. No ano de 2010, foram 966 solicitações de refúgio e 4.357 refugiados reconhecidos; em 2016 foram 9.552 pessoas, de 82 nacionalidades distintas, reconhecidas como refugiadas, segundo dados do CONARE.

A Lei de Refúgio garante a integração local (arts. 43 e 44) que consiste em mecanismos que facilitam e flexibilizam algumas questões relacionadas à documentação e educação (revalidação de diploma estrangeiro) em função da própria condição de refúgio. Nestes casos, não há a exigência de provas e documentos para o exercício de direitos ou cumprimento de deveres por ser uma situação extraordinária.

Destaca-se iniciativas adotadas por algumas Universidades que criaram um processo seletivo de acesso aos cursos de graduação e pós-graduação diferenciado à população em situação de refúgio. Infelizmente a questão da revalidação de diploma estrangeiro ainda é um ponto controverso, pois mesmo havendo a previsão legal, há ainda o custo da taxa administrativa para a análise que é variável entre as Universidades Públicas, de acordo com o princípio da autonomia.

Ademais, em alguns casos, para o exercício de determinadas profissões além do diploma revalidado, é necessário a anuência do órgão de classe. É o que ocorre principalmente com profissionais liberais como médicos, engenheiros, arquitetos e outros. No caso específico de advogados, há uma vedação expressa do exercício da advocacia por estrangeiros, podendo estes apenas atuar como consultores em direito estrangeiro e estando totalmente proibidos de postular em juízo ou consultoria em temas de direito brasileiro (Provimento No. 91/2000 do Conselho Federal da OAB).

Avanços e entraves

Se por um lado a Lei de Refúgio é benéfica ao garantir a permanência regular e acesso à documentação, por outro lado alguns obstáculos são enfrentados no processo de integração, sobretudo dos solicitantes de refúgio que por estarem em situação provisória. Algumas barreiras de ordem social, cultural e até mesmo jurídica podem dificultar a adaptação e reintegração destas pessoas à sociedade. Somente a lei de refúgio é insuficiente para garantir a proteção necessária, de modo que a falta de implementação de políticas públicas que viabilizem o acolhimento dos refugiados ainda é um desafio.

Com a Constituição Federal de 1988 e a descentralização política-administrativa do Brasil, a gestão de políticas públicas para refugiados é delegada ao Estado e ao Município, que de meros executores de diretrizes centralizadas pela União, tornam-se fomentadores de iniciativas a partir da localidade e com viés de governança compartilhada entre governo, sociedade civil e comunidade internacional para superar obstáculos jurídicos, políticos, estruturais, institucionais, sociais e culturais que estas pessoas enfrentam.

No âmbito do Município de São Paulo, em 2013 houve a criação da Coordenação de Políticas para Imigrantes (CPMig) que compõe a Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania e atua de maneira transversal, intersetorial e intersecretarial. A cidade é ainda um polo atrativo para migrantes e refugiados que buscam acolhida e continuidade do curso de suas vidas.

Nesse sentido, no ano seguinte foi inaugurado o CRAI (Centro de Referência e Atendimento do Imigrante) como um espaço de acolhimento humanitário e especializado nas singularidades que o contexto da migração voluntária ou involuntária trazem. Neste equipamento municipal, há atendimento psicológico, jurídico e social independentemente da situação migratória e documental. Ainda em 2014, pela primeira vez migrantes e refugiados puderam compor o Conselho Municipal Participativo, como cidadãos atuantes na agenda pública municipal.

Em 2016, após um processo de ampla participação da sociedade civil e do protagonismo dos migrantes e refugiados, foi sancionada a Lei Municipal nº 16.478/16 que trata da Política Municipal específica para esta população. Formou-se um comitê intersetorial com 13 integrantes do Poder Público e 13 integrantes da sociedade civil para debater sobre diversos temas como: trabalho, educação, saúde, moradia, assistência social, cultura, lazer, esportes e participação social, combate à xenofobia e toda forma de discriminação.

Entre as medidas propostas, tem-se: não criminalização da situação imigratória, acesso igualitário a serviços públicos, universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos dos imigrantes, atendimento qualificado à população migrantes com sensibilização de agentes públicos, assistência social, acesso à saúde respeitando a diversidade, inclusão no mercado de Trabalho, fomento ao Empreendedorismo, acesso à educação para todas crianças, adolescentes, jovens e adultos, políticas habitacionais, utilização do espaço e equipamentos públicos para cultura, lazer e esportes.

O Comitê Estadual para Refugiados foi criado pelo Estado de São Paulo em 2007 por meio do Decreto nº 52.349/07, como órgão pertencente à Secretaria de Justiça e Cidadania. É composto por Secretarias de Estado (Casa Civil, Saúde, Educação, Economia e Planejamento, Habitação, Emprego e Relações de Trabalho, Assistência e Desenvolvimento Social, Relações Institucionais, Cultura e Segurança Pública) e sociedade civil representada organizações não governamentais voltadas a atividades de assistência e proteção a refugiados no Estado e no País.

Entre as atribuições, está a construção de políticas de assistência, inclusão social e garantia de direitos humanos e elaboração do Plano Estadual de Acolhida e Assistência ao Refugiado. O Projeto de Lei nº1313/15 que institui o Programa Estadual de Acolhimento de Refugiados no Estado do São Paulo está em tramitação na Assembleia Legislativa.

Além disso, o governo estadual, desde 2014, mantém a Casa de Passagem Terra Nova que oferece acolhida e atendimento multidisciplinar (atividades pedagógicas, orientação jurídica, assistência social e psicológica, aulas de português) à população migrante e refugiada, preferencialmente àqueles em situação de maior vulnerabilidade como famílias, mulheres grávidas ou com crianças, idosos, pessoas com problemas de saúde e/ou deficiência, vítimas de tráfico de pessoas e/ou trabalho análogo a escravo). Enfatiza-se o envolvimento do refugiado no processo de integração, já que uma equipe elabora um plano de metas a serem cumpridas e redução de danos de acordo com as demandas trazidas por eles.

Há também a criação do Centro de Integração da Cidadania do Imigrante – CIC Imigrante que oferece atendimento jurídico gratuito, cursos de idiomas e profissionalizantes e atendimento ao trabalhador. Os atendentes são migrantes e refugiados, bem como brasileiros que dominam outros idiomas para facilitar a comunicação.

No Brasil, há a instalação de Comitês Estaduais para população migrante e refugiada no Paraná, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Mato Grosso do Sul. Ainda que seja de maneira gradual, o tema do refúgio está cada vez mais presente na agenda pública, promovendo diálogo entre governo e sociedade civil.

À União, cabe a elaboração da Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia, sendo que o CNIg (Conselho Nacional de Imigração) apresentou uma minuta, mas ainda dependente de regulamentação pelo Poder Executivo Federal como prevê o art. 120 da Lei 13445/17 (Nova Lei de Migração). Além disso, é o governo federal que tem competência para fazer as tratativas internacionais em relação ao refúgio com outros Estados e Organizações Internacionais. Em âmbito interno, é responsável pela implementação da Lei de Refúgio, Nova Lei de Migração e resoluções normativas do CONARE e CNIg.

Além dos governos

A sociedade civil tem papel importante na questão dos refugiados, pois não raras vezes acaba assumindo a função do Estado em determinados aspectos. Nesse sentido, algumas entidades do terceiro setor propiciam a integração e acolhida humanitária de pessoas em situação de refúgio. Há também ações realizadas individualmente sem qualquer vínculo com alguma instituição e empresas que se sensibilizam com a causa.

Outro ponto importante é a participação da própria comunidade migrante e refugiada acolhendo seus pares, já que o vínculo e empatia se estabelecem de maneira natural devido às condições inerentes à migração e processo de integração. Há associações de diversas nacionalidades que apoiam e compartilham sua vivência sob a ótica do refugiado com orientações práticas relativas ao cotidiano e minimizando os obstáculos a serem superados.

Assembleia da África do Coração dá uma ideia da diversidade presente na ONG, formada por brasileiros, migrantes e refugiados.
Crédito: Divulgação

Destaca-se que o protagonismo dos imigrantes como sujeitos de direitos é primordial para efetividade de seus direitos e interesses, em oposição à visão vitimizada, assistencialista e mero expectador que se tende a ser vinculada aos migrantes e refugiados. Em razão disso que o refugiado deve ser foco das ações, participando ativamente dos processos decisórios e contribuindo com sua vivência. O refúgio não pode e nem deve ser um estigma que homogeniza a situação de todos que solicitam esta proteção, ao contrário, deve-se entender o indivíduo com toda sua potencialidade e singularidade.

Os marcos jurídicos são mecanismos fundamentais para a proteção e devem implementados por políticas públicas para garantir sua eficácia em todo o processo que envolve as questões migratórias: desde a acolhida até a integração eficiente das pessoas em situação de refúgio. Sob o prisma dos direitos humanos, é possível instituir diretrizes que garantam os direitos e bem estar dos refugiados, considerando-se principalmente que a migração é um elemento de desenvolvimento humano, pois contribui em diversos aspectos: culturais, sociais, econômicos, laborais, entre outros.

A necessidade da convergência

Os desafios dos fluxos migratórios e a resposta dada pelo poder público devem necessariamente ter uma perspectiva transversal, multidisciplinar e inclusiva, sobretudo analisando critérios de equidade para se alcançar um resultado efetivo. Apenas considerar o princípio da igualdade entre migrantes e nacionais não é suficiente para nortear políticas públicas, é preciso que ações sejam planejadas embasadas em elementos de igualdade e justiça social de acordo com a individualidade e situações específicas. Não se trata somente de determinar a entrada e saída de migrantes em território nacional, mas também criar mecanismos que possibilitem e facilitem a permanência e integração destas pessoas à sociedade.

A mobilização e participação de diversos atores faz com que a questão dos refugiados seja uma responsabilidade compartilhada por todos que defendem os princípios e direitos fundamentais, sobretudo a dignidade humana. É necessária uma convergência de propósitos assumidos em todas as esferas (governo e sociedade civil) para que cumpramos o dever moral, social e jurídico de acolher refugiados com intuito de construir uma sociedade mais livre, justa e solidária como prevê a Constituição Federal.


Carla Mustafa é advogada, Membro da Comissão de Relações Internacionais da OAB/SP, especialista em Direito Penal e Processual Penal e Direitos Difusos e Coletivos pela Escola Paulista de Direito.

 

Referências:

ACNUR. Manual de Procedimentos e Critérios a Aplicar para Determinar o Estatuto do Refugiados – de acordo com a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao ACNUR. Nota de orientação sobre extradição e proteção internacional de refugiados. Genebra, 2008. Disponível em: <http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/BD_Legal/Documentos%20Acnur/Diretrizes%20e%20pol%EDticas%20do%20ACNUR/Extradi%E7%E3o/Nota_orienta%E7%E3o_extradi%E7%E3o_refugiados.pdf> Acesso em: 02 de junho de 2017.

ACNUR. Dados sobre refúgio no Brasil. Disponível em http://www.acnur.org/portugues/recursos/estatisticas/dados-sobre-refugio-no-brasil/. Acesso em 17 de julho de 2017.

BRASIL. Lei n. 9.474, de 22 de julho de 1997. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 02 de junho de 2017.

JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito Internacional dos Refugiados e a sua aplicação no Ordenamento Jurídico Brasileiro. São Paulo: Metodo,  2007 Disponível em http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/Publicacoes/2013/O_Direito_Internacional_dos_Refugiados.pdf. Acesso em 02 de junho de 2017

ONU. ACNUR. Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados. 1951. Disponível em http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Convencao_relativa_ao_Estatuto_dos_Refugiados. Acesso em 02 de junho de 2017.

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