Por Natalia Cintra Tavares e Patrícia Nabuco Martuscelli
No dia 07 de junho de 2020, Vladimir Passos de Freitas e Bernardo de Almeida Tannuri Laferté publicaram o artigo “Pedido de refúgio de estrangeiro não suspende processo de extradição”. Nele, o desembargador aposentado e o coordenador-geral do Comitê Nacional para Refugiados (Conare), respectivamente, argumentam que “a extradição nada tem a ver com o refúgio”, fazendo uma interpretação da Constituição Federal que favoreceria a não suspensão de um processo de extradição por causa de uma solicitação de refúgio.
Uma resposta a esse posicionamento foi publicada no dia 16 de junho de 2020, assinada por Luís Renato Vedovato e João Carlos Jarochinski Silva e apoiada por diversos membros da comunidade acadêmica. Ela concluiu que “a melhor saída é permitir que tudo esteja analisado antes do Supremo Tribunal Federal (STF) se manifestar, inclusive para que o STF possa verificar se a decisão foi tomada de forma correta”.
Nossa análise gostaria de complementar a resposta de Vedovato e Silva apresentando alguns contra-argumentos a uma interpretação que, ao nosso entendimento, tem como efeito o enfraquecimento do instituto do refúgio e a criminalização de solicitantes de refúgio e refugiados.
Mais preocupante ainda é tal análise ser defendida por figuras centrais no Conare e não existir qualquer manifestação, até o momento, do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR- Brasil) contra essa tentativa clara de banalizar o princípio da não-devolução.
Veja seis motivos pelos quais a análise criminaliza solicitantes de refúgio e enfraquece o instituto do refúgio.
1 – Um primeiro ponto levantado por Freitas e Laferté seria que há uma recorrência do uso da estratégia de solicitar refúgio como forma de evitar um processo de extradição em análise no STF:
Por força do art. 34 da Lei do Refúgio, cada vez de forma mais frequente, tem o STF se deparado com suspensão de processo de extradição por ter sido requerido refúgio pelo extraditando. (grifos nossos)
Contudo, não é possível verificar esse uso abusivo do procedimento de refúgio. Em 2017, em seu artigo “Refúgio e Extradição na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal Brasileiro”, Sidnei Beneti realizou pesquisa jurisprudencial informal sobre os casos de extradição tramitados no STF desde 1988, sua criação, até agosto de 2016. O autor verificou que, durante este período, haveria apenas 1248 casos de extradição, dentre os quais, ele destacou apenas 10 casos paradigmáticos recentes, que elucidariam as interconexões entre refúgio e extradição.
De maneira similar, realizamos rápida e simples pesquisa jurisprudencial, em junho de 2020, no site do STF, combinando os termos “extradição” e “refúgio”, em que apareceram apenas 19 casos, 1 de 1990, 4 de 2001, 1 de 2003, 1 de 2007, 2 de 2010 , 1 de 2013, 1 de 2014, 2 de 2015, 1 de 2017, 1 de 2018, 2 de 2019 e 2 de 2020 .
Ainda que não tenhamos pesquisado profundamente cada um destes casos, em três deles, mesmo em uma análise superficial, foi possível verificar que não houve sequer pedido de refúgio, curiosamente nos casos de 2019 e 2020, anos em que o Brasil já contava com novo presidente e, portanto, com mudança de gestão nos Ministérios. Além disso, em um dos processos de extradição verificados em 2019, a ext 1528, os extraditandos já haviam sido reconhecidos como refugiados há mais de 10 anos, descabendo falar de uso indevido da solicitação de refúgio para fins de prevenir a extradição.
Descabe ainda falar de que é “cada vez mais frequente” a suspensão do processo de extradição por força do art. 34 da Lei 9474, afinal, não houve aumento significativo de casos em jurisprudência da corte constitucional nos últimos anos, mantendo-se números similares, com a exceção de 2001, em que se destacaram 4 casos encontrados em rápida pesquisa.
Os números de casos relacionando refúgio e extração também é baixo se considerarmos o número de solicitações de refúgio feitas ao CONARE. Por exemplo, em maio de 2020, havia mais de 193,000 solicitantes de refúgio aguardando uma decisão do CONARE, sem o aumento proporcional de casos de extradição. Se analisarmos a quantidade de pedidos de refúgio em comparação aos pedidos de extradição, o resultado será a diminuição considerável desse número.
Não é a primeira vez que governos fazem uso de uma “política dos números” para alarmar a sociedade e justificar práticas ilegais. É preciso que estejamos atentos e verifiquemos a veracidade das afirmações dos membros da Administração Pública. No caso, é muito claro que não há qualquer tipo de uso abusivo do sistema de refúgio brasileiro, apenas pessoas exercendo seus direitos.
2 – O segundo ponto da análise de Freitas e Laferté parte do pressuposto de que solicitantes de refúgio não seriam refugiados de verdade:
Fácil é ver que referidos pedidos desviam-se da nobre finalidade da Lei do Refúgio e são utilizados como estratégia de defesa por estrangeiros condenados por graves crimes comuns em seus países de origem. Por tal motivo, é preciso identificar tais requerimentos, a fim de que não se confundam com aqueles que traduzem legítimos anseios de verdadeiros refugiados. (grifos nossos).
Se por um lado a Lei de Migração e a lei do Refúgio pressupõem a não criminalização de imigrantes e refugiados, posicionamentos como esse revelam que há uma presunção do CONARE de que solicitantes de refúgio não são “verdadeiros refugiados”.
Isso é preocupante porque traduz uma lógica em que os solicitantes de refúgio devem “provar sua inocência” frente a instituições que esperam que eles tentem burlar o sistema de diferentes formas. Ademais, assumem que o pedido de refúgio no âmbito da extradição é um pedido fadado a ser essencialmente “desviado”, afinal afirmam ser ‘estratégia de defesa’. A divisão feita pelos autores entre quem eles consideram refugiados ‘legítimos’ e os demais é enfatizada inclusive pela linguagem, quando categorizam extraditandos que solicitaram refúgio como ‘estrangeiros condenados’.
Isso é ainda mais problemático porque o refúgio é uma proteção de indivíduos contra a perseguição por parte de Estados estrangeiros, que pode vir em diferentes formas, inclusive como injusta criminalização desses indivíduos no Judiciário dos seus países de origem. Ademais, a maior parte dos solicitantes de refúgio no país vêm de países com graves problemas no Estado de direito (por questões de governos autoritários, violações de direitos humanos e conflitos armados), o que dificulta a garantia do devido processo legal. Assim, fazer essa afirmação, por parte da coordenação e da presidência do Conare, é complicado, porque se assume que o solicitante de refúgio contra o qual haja pedido de extradição seja essencialmente criminoso, fraudulento, e também imoral – o que, sem dúvida alguma, pode implicar a análise tendenciosa dos pedidos de refúgio dessas pessoas. É preciso deixar claro que, quando o instituto do refúgio foi criado em 1951, não havia um entendimento de que ele seria destinado para quem tem reputação ilibada ou de acordo com a moralidade do governo no poder. Pelo contrário, o refúgio foi criado para proteger pessoas que sofrem perseguição, e não podem ou não querem obter apoio de seus países, seja porque eles mesmos são os agentes de perseguição, seja porque os Estados não querem ou não podem agir para coibir a perseguição. Dessa forma, se, de um lado, os autores refletem sobre os denominados ‘verdadeiros refugiados’, por outro lado, eles assumem que quem solicita refúgio no âmbito do processo da extradição seja um falso refugiado.
Tal pressuposto é bastante problemático porque pode gerar preocupação sobre a seriedade do processo, o direito ao devido processo legal, bem como o respeito aos princípios da imparcialidade e da impessoalidade, que determinam que os juízes e a Administração Pública não devem se guiar por pressuposições, mas garantir um julgamento justo. Isto é especialmente importante no caso em análise, porque a coordenação geral do Conare organiza a realização de pareceres de elegibilidade, e a presidência detém o voto de desempate. Assim, considerando que o coordenador geral e o presidente do Conare redigiram o artigo em tela, é possível imaginar e inferir que esses processos de refúgio já seriam analisados dentro de uma lógica que essas pessoas em processo de extradição são “refugiados falsos” e que abusam do sistema brasileiro de refúgio.
3 – Um terceiro ponto que deve ser considerado é a obrigação do Brasil frente a seus compromissos internacionais, dentre eles a Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados (1951). Em nota técnica sobre as correlações entre extradição e refúgio, o Alto Comissariado das Nações Unidas sobre Refugiados recorda que:
O artigo 33(1) da Convenção de 1951 estipula que: “Nenhum Estado Contratante poderá, por expulsão ou devolução, rechaçar de modo algum um refugiado nas fronteiras dos territórios onde sua vida ou sua liberdade estejam em perigo por causa de sua raça, religião, nacionalidade, pertencimento a determinado grupo social, ou de suas opiniões políticas”. Esta disposição é plenamente aplicável ao contexto da extradição, conforme a redação do artigo 33(1) da Convenção de 1951, que se refere à proibição da expulsão ou devolução ao utilizar as palavras “rechaçar de modo algum”.
Por essa razão, o Comitê Executivo do Programa do ACNUR “(…) (c) Reconheceu que se deve proteger os refugiados com respeito à extradição a um país em que tenham fundado temor de serem perseguidos pelos motivos enumerados no parágrafo 2 da seção A do artigo 1 da Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951. (grifos nossos)
Nesse sentido, não importa se o crime cometido por uma pessoa for crime comum, e não político, pois a Convenção de 1951, (enquanto tratado de direitos humanos tem força supra legal), é categórica em proibir a entrega de solicitante de refúgio ou refugiado ao seu país de origem, mesmo com a existência de acordos bilaterais sobre extradição. Isso demonstra, além do mais, que o próprio ACNUR reconhece as relações dos processos de extradição e de refúgio, interconexões que devem ser, portanto, normalizadas, não colocadas no âmbito de um discurso de excepcionalidade.
Caso o processo de refúgio não suspendesse o processo de extradição, não só o STF poderia ser sobrecarregado, como já pontuaram Vedovato e Silva, como seria possível que, no caso de julgamento positivo pela extradição, e em decorrência do próprio artigo de opinião do coordenador e presidente do Conare, que a decisão do processo de refúgio fosse ainda mais tendenciosa. Suponha-se ainda a situação em que uma pessoa é presa por haver contra si um processo de extradição; ela terá que esperar, presa, que o STF julgue o seu processo de extradição, depois esperará o processo de refúgio que caberá recurso administrativo ao Ministro da Justiça e, posteriormente, às várias instâncias recursais do Judiciário, podendo, no fim, chegar ao próprio STF. Durante todo esse tempo, o solicitante de refúgio-extraditando, permanecerá preso.
Sendo assim, a alternativa mais acertada, aquela que tem como fundamento os direitos humanos, que pensa na efetividade e celeridade processuais, e não sobrecarrega o STF, é, entendemos, que o Conare pensasse em uma melhor organização de seus processos, em que se aplique prioridades na tramitação de seus casos, como por exemplo quando solicitantes de refúgio aguardam o processo de extradição presos e em outras situações, por exemplo, que considerem o melhor interesse da criança. Isto evitaria sobrecarregar o STF, aumentaria as chances de respeito ao princípio da imparcialidade, tornaria o processo de refúgio mais célere, diminuiria o período do solicitante de refúgio-extraditando na prisão, e o Brasil correria menos riscos de cometer violações ao princípio de não-devolução.
4: Em quarto lugar, rechaçamos a afirmação de Freitas e Laferté de que:
A extradição, que nada tem a ver com o refúgio, pode ser definida como uma “medida de cooperação internacional entre o Estado brasileiro e outro Estado pela qual se concede ou solicita a entrega de pessoa sobre quem recaia condenação criminal definitiva ou para fins de instrução de processo penal em curso. (grifos nossos)
Isto se dá porque, como mostrado anteriormente, ainda que extradição e o refúgio sejam institutos distintos, eles não são totalmente apartados. Afinal, o princípio da não-devolução, pedra angular do Direito Internacional dos Refugiados (DIR), tem relação direta com a extradição, haja vista ser esta a entrega, ou devolução, de estrangeiro a outro país. Esse fundamental princípio da não devolução que conecta os institutos em questão foi pouco debatido pelos autores e a não-devolução limita o instituto da extradição.
O princípio da não devolução no DIR é inderrogável e, apesar de ter exceções no âmbito da Convenção de 1951, não carece de exceções no direito internacional dos direitos humanos. Nesse sentido, mesmo que uma pessoa se encaixe nas exceções do art. 33(2) da Convenção de 1951, isto não obsta as obrigações do estado perante o Direito Internacional de Direitos Humanos (DIDH). Já há um consenso internacional reconhecido como jus cogens que o Estado está proibido de extraditar qualquer pessoa se a extradição a expõe, por exemplo, a um risco substancial de tortura. O DIDH não admite exceções. Conforme o artigo 13(4) da Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura (1985): “Não se concederá a extradição nem se procederá a devolução da pessoa requerida quando houver presunção fundada de que corre perigo sua vida, de que será submetida a tortura, tratos cruéis, inumanos ou degradantes ou de que será julgada por tribunais de exceção ou ad hoc no Estado requerente”. Esse mesmo entendimento está presente na Convenção Contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes (1984), dois tratados do qual o Brasil é parte.
Nesse sentido, é preciso reconhecer a hierarquia internacional dos tratados de direitos humanos sobre os tratados multilaterais e/ou bilaterais de extradição, e, especialmente, da força interna daqueles tratados, que apesar de infraconstitucionais são supra legais, ressaltando sua força dentro do próprio ordenamento jurídico nacional. Assim, importa mais para o Brasil que o processo de refúgio seja julgado primeiro, e que este processo seja tratado prioritariamente, garantindo o devido processo legal, a imparcialidade, a celeridade, e demais princípios judiciais e administrativos.
5: Freitas e Laferté afirmam ainda:
Registre, também, que ambas as decisões finais dos processos – autorização de entrega, no âmbito da extradição, e reconhecimento da condição de refugiado – são inerentes e privativas do Poder Executivo Federal, e ambas estão incluídas na competência do Ministério da Justiça e Segurança Pública. Nelas sobressai-se a função do Secretário Nacional de Justiça, que pode agir por delegação na primeira e como presidente Comitê Nacional para os Refugiados (Conare, órgão responsável para decidir sobre a condição de refugiado) na segunda. (grifos nossos)
Da maneira como está escrito, o leitor desavisado pode entender que o presidente do Conare, que é o Secretário Nacional de Justiça, é o único ou o principal responsável pela decisão do reconhecimento da condição de refugiado. Aí reside o equívoco. É bem verdade que o reconhecimento da condição de refugiado é função do Conare, que, de fato, está inserido na estrutura do Ministério da Justiça. No entanto, o Secretário Nacional de Justiça, apesar de ser presidente do Conare, é apenas mais um dos outros 6 membros do comitê que têm direito a voto. Nesse sentido, é preciso explicitar que a decisão final do reconhecimento da condição de refugiado não é do Secretário Nacional de Justiça, mas do comitê como um todo. Assim, caso o voto majoritário seja para reconhecer um extraditando como refugiado, mesmo que o presidente discorde, a decisão final será pelo reconhecimento. Por isso importa a percepção de todos os membros do Conare – com direito a voto ou não – acerca do tema em debate, incluindo as organizações da sociedade civil com assento no comitê, além do ACNUR, que participa do Conare como membro consultivo.
6: Finalmente, Freitas e Laferté justificam o posicionamento de seu artigo:
(…) para poupar o Brasil da descrença dos países com os quais celebramos Tratados de Extradição, fato este exteriorizado com clareza no 4º Capítulo da série italiana “O Processo”, expondo-nos de forma vergonhosa. (grifos nossos)
Sobre isso, pensamos que mais vergonhoso do que a exposição do Brasil em uma série de entretenimento ficcional é a vergonhosa, excessiva e real politização do instituto de refúgio, bem como a constante tentativa de criminalização de solicitantes de refúgio. Violações ao direito ao refúgio e ao princípio da não-devolução representariam uma vergonhosa incongruência para um país que se afirma como acolhedor e humanitário.
O artigo escrito pela coordenação e presidência do CONARE juntamente com outras ações do governo federal nos reforça preocupações sobre o instituto do refúgio no Brasil. Isso demonstra as nuances do projeto político do executivo federal para o Conare e para os migrantes no Brasil de maneira geral. Mais do que nunca, o momento atual revela a importância da fiscalização das resoluções normativas, das decisões, e das práticas dessa esfera administrativa, por parte da sociedade civil, da Academia, e do próprio Judiciário, sob pena do enfraquecimento do instituto do refúgio e crescente criminalização das pessoas refugiadas.
Sobre as autoras
Natalia Cintra Tavares é Doutoranda em Direito na PUC-Rio, Mestra em Direito pela UFRJ, e Bacharel em Direito pela UFG. Tem 6 anos de experiência como pesquisadora e advogada no âmbito do direito migratório e do direito dos refugiados. Foi pesquisadora visitante na escola de Geografia da Queen Mary University of London. Atualmente é pesquisadora sênior na University of Southampton em projeto ligado a experiências de mulheres e adolescentes migrantes e refugiadas na América do Sul e Central no que se refere a seus direitos sexuais e reprodutivos.
E-mail: [email protected]
Patrícia Nabuco Martuscelli é Doutora em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP), mestre e bacharel em Relações
Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB). Tem mais de 8 anos de experiência pesquisando políticas migratórias e de refúgio no Brasil e na América Latina. Nos últimos dois anos, foi pesquisadora visitante no
Carolina Population Center (USA), Jacobs Center for Productive Youth Development (Suíça) e Zukunftskolleg (Alemanha).
E-mail: [email protected]
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